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Ein Gipfel mit Hindernissen
Was juristisch hinter der letzten EU Ratssitzung steckt |
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I. Einleitung
Die Regierungschefs der Europäischen Union (EU) haben sich am 28. Oktober 2010 in Brüssel zu einer Ratssitzung zusammengefunden (sog. „Europagipfel“ - vgl. Art. 15 III 1 Hs. 1 EU). Der breiten Öffentlichkeit wurde die Sitzung als Showdown eines Machtkampfes zwischen Deutschland und Frankreich präsentiert, der stellvertretend durch die Regierungschefs der beiden Staaten (Angela Merkel und Nicolas Sarkozy) ausgefochten wurde.
Der Beitrag versucht den juristischen Gehalt der vergangenen Ratssitzung darzustellen. Dabei wird im Folgenden das Hauptthema der Sitzung vorgestellt (II), um anschließend die dazu angebotenen Lösungsansätze unionsrechtlich zu verorten und kritisch zu würdigen (III).
II. Der EU-Rettungsschirm
Die Mitgliedsstaaten der EU haben sich verpflichtet 750 Milliarden Euro in einem Fond bereit zu halten, aus dem Bürgschaften für einzelne Mitgliedstaaten finanziert werden sollen (sog. „Rettungsschirm“). Die EU war dazu genötigt, weil Griechenland keine Staatsanleihen auf dem Finanzmarkt mehr platzieren konnte, ohne sich dabei zu horrenden Zinszahlungen zu verpflichten. Der Zinshöhenflug war eine Marktreaktion auf die bedenkliche Lage der griechischen Staatsfinanzen, die durch eine stetige Abstufung der Kreditwürdigkeit des Landes dokumentiert wurde (sog. Rating). Dem sollte vor allem durch die EU-Bürgschaft entgegengewirkt werden. Der Rettungsschirm wird auf Art. 122 II 1 Var. 2 AEU („außergewöhnlichen Ereignissen“) gestützt und läuft im Sommer 2013 aus. Sowohl das juristisch wackelige Fundament als auch das Verfallsdatum des Schirmes haben weiteren Handlungsbedarf verursacht.
III. Die Lösungsansätze
Wie wird nach dem Einklappen des Rettungsschirmes im Sommer 2013 verfahren? Diese Frage behandelte der Gipfel in zwei verschiedenen Stoßrichtungen: erstens in Richtung der Mitgliedsstaaten und zweitens in Richtung des Finanzmarktes und seiner Teilnehmer.
1. Die Mitgliedsstaaten
Die Unionsstaaten betrafen die Diskussionen zur Beihilfeprävention (a) und zur Beihilfe (b) selbst. 2 a) Beihilfeprävention. Um Beihilfen erst gar nicht nötig werden zu lassen, sollte zum einen ein Sanktionsautomatismus eingeführt werden, der die Staaten durch seine generalpräventive Wirkung zur Haushaltsdisziplin anhalten und damit mittelbar auch zu deren Kreditwürdigkeit beitragen sollte. Um die Entscheidung unabhängig vom politischen Willen der Mitgliedsstaaten halten zu können, müsste die Sanktionskompetenz bei der Europäischen Kommission liegen, vgl. Art. 15 III UAbs. 2 und 3 EU. Als Gegenvorschlag wurde diskutiert, die Sanktionsfragen bei den politischen Entscheidungsträgern zu belassen; die Kompetenz also beim Rat anzusiedeln.
Diese Diskussion betrifft das Primärrecht, da der Regelungsgehalt die Frage der Kompetenzverteilung zwischen den Organen der EU beinhaltet. Der Automatismus wurde letztlich abgelehnt. Hierbei ist bemerkenswert, dass auch die Sanktionen für Verstöße gegen die Maastrichtkriterien vom politischen Willen der Ratsmitglieder abhängen. Deutschland und Frankreich haben dabei selbst gezeigt, dass die laxe Anwendung der Maastrichtkriterien straflos bleiben kann, solange man den nötigen politischen Einfluss zur Hand hat. Die Machtlosen mussten also andere Wege finden um die Sanktionen zu umfahren. Kreative Bilanzierungsmethoden dienten an dieser Stelle wohl als Rettungsboote, mit denen Griechenland am Ende beinahe doch noch finanziellen Schiffbruch erlitten hat.
Zum anderen wurde über einen Stimmrechtsentzug innerhalb des Rates als Sanktion gegen Defizitsünder beraten. Ein solcher Entzug würde zwar die schärfste Waffe der Union darstellen, existiert als solcher aber bereits in Art. 7 III UAbs. 1 S. 1 EU. Dabei muss ein Verstoß gegen Art. 6 I EU vorliegen um die Rechtsfolge in Art. 7 III UAbs. 1 S. 1 EU auszulösen.
Auch das ist primärrechtliche Regelungsmaterie, da davon die materiellen Rechtsverhältnisse der Mitgliedsstaaten untereinander betroffen sind. Weil eine unzulässige Finanzpolitik eines Mitgliedsstaates doch eher zu erwarten ist, als dessen Verstoß gegen Art. 6 I EU, hat auch dieser Vorschlag wenig Zustimmung erfahren. Eine endgültige Entscheidung hängt aber von den Verhandlungen der Mitgliedsstaaten mit dem aktuellem Ratspräsidenten Van Rompuy (vgl. Art. 15 V 1 EU) ab.
b) EU-Beihilfen. Gemäß Art. 125 I 2 AEU haften Mitgliedsstaaten grundsätzlich nicht für die Verbindlichkeiten anderer Mitgliedsstaaten (sog. bail out Klausel). Um den Rettungsschirm dennoch rechtzeitig und unionsrechtlich wasserdicht aufspannen zu können, wurden die Geschehnisse rund um Griechenland als außergewöhnliches Ereignis i.S.d. Art. 122 II 1 Var. 2 AEU subsumiert. Auch wenn man wohlwollend zustimmt, dass sich die Ereignisse der Kontrolle Griechenlands entzogen haben, bleiben dem Wortlaut nach Ereignisse zeitlich begrenzt, deren Lösung kein Dauerzustand sein kann. Die Angst vor erneuten 3 Vertragsverhandlungen war aber so groß, dass dennoch über die schlichte zeitliche Verlängerung des Schirms auf selber Rechtsgrundlage diskutiert wurde (der „Economist“ titelte: „The treat of treaties“). Letztlich setzte sich aber doch Deutschland durch, so dass eine geringfügige Vertragsanpassung ausgelotet werden soll. Einigkeit herrscht immerhin darüber, dass Art. 125 I 2 AEU unberührt bleiben soll, da andernfalls der (Unter-?) Übergang der Union von einer Wirtschafts- zu einer Transferunion befürchtet wird. Voraussichtlicht bleibt also nur die Aufnahme in Art. 122 II 1 AEU als Anknüpfungspunkt.
Auch hier ist das Primärrecht betroffen, da die grundlegenden Strukturmerkmale der Union (nicht?) zur Disposition stehen. Ruft man sich in Erinnerung, dass das BVerfG die Verfassungsmäßigkeit des Rettungsschirms u. A. mit der Dringlichkeit der Problemlösung begründet hat, ist eine Stärkung seines zukünftigen juristischen Fundaments begrüßenswert.
2. Der Finanzmarkt und seine Teilnehmer
Daneben sollen durch eine Abgabe- oder Steuerregelung auch private Gläubiger von Defizitsündern (Banken/Finanzdienstleister), zur Finanzierung des Schirms herangezogen werden. Um zudem auch eine Entschleunigung des Finanzmarktes herbeizuführen, wird sich die Union für eine globale Finanzmarkttransaktionssteuer einsetzen. Beides sind Vorhaben, die in Frankfurt und London kaum für Beifall sorgen werden, zumal die EU notfalls auch einen Alleingang angekündigt hat. Dass man solche Ankündigungen ernst nehmen sollte, zeigt das Beispiel Klimaschutz. Ob sich mit Steuern und Abgaben Kapital genauso gut schützen lässt wie die Umwelt, steht allerdings noch in den Sternen der Unionsflagge.
Stud, iur. Aleksandar Savanovic, Universität Konstanz
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